Новое в 214-ФЗ: обзор основных изменений

Денис Артемов, старший юрист юридической фирмы Via lege, рассказывает порталу Новострой-М об основных изменениях в Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости…» от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ, внесенных Федеральным законом от 29 июля 2017 года № 218-ФЗ.

Введение

30 ноября 2017 года Председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев в ходе интервью российским телеканалам призвал отказаться от долевого строительства в пользу ипотеки, расценив подобные договоры как наследие недоразвитого жилищного рынка, «рудименты прежней эпохи».

Уже 25 декабря 2017 года на официальном сайте Правительства РФ была опубликована «дорожная карта» постепенного перехода от долевого финансирования строительства к использованию счетов эскроу и кредитованию застройщиков.

Реализация плана мероприятий предусматривает три основных этапа:

• подготовительный (до 30 июня 2018 года), заключающийся в создании нормативно-правовой базы для перехода к целевой модели финансирования;
• переходный (с 01 июля 2018 года по 30 июля 2019 года) – заключение договоров участия в долевом строительстве как с использованием механизма счетов эскроу и/или специальных счетов, так и с привлечением денежных средств по договорам участия в долевом строительстве напрямую с застройщиком с использованием существующих механизмов защиты прав дольщиков;
• завершающий (с 01 июля 2019 года по 31 декабря 2020 года) - переход на заключение всех договоров участия в долевом строительстве с использованием механизма счетов эскроу и/или специальных счетов.

Эти события стали предметом оживленных дискуссий о дальнейшей судьбе института долевого строительства.  
Возможно, столь кардинальное решение проблем долевого строительства является предвыборной риторикой – в марте 2018 года состоятся очередные выборы Президента РФ и партии власти необходимо продемонстрировать активность по наиболее наболевшим общественным проблемам.  

Ведь создать достойную альтернативу долевому участию личных накоплений граждан в строительстве будет очень трудно.

Долевое участие, по сути представляющее собой беспроцентное финансирование застройщика, по «удобству использования» находится для девелоперов вне всякой конкуренции.

Тем не менее законодателями взят курс на ужесточение регулирования и поэтапное реформирование института долевого строительства, что предполагает соответствующие изменения федерального законодательства.

Был принят Федеральный закон «О публично-правовой компании по защите прав граждан - участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 29.07.2017 года №  218-ФЗ, содержащий множество поправок в 214-ФЗ.

Но уже сейчас многие застройщики утверждают, что кардинальные изменения существенно затруднят работу строителей, сократят число строительных компаний (в первую очередь – мелких и средних застройщиков), снизят объемы строительства жилья и, как следствие, приведут к росту цен на жилую недвижимость.

Здесь не лишним будет вспомнить, что со времени своего принятия 214-ФЗ в той или иной степени менялся уже 16 раз, и каждая новая попытка законодателей сделать рынок строительства более прозрачным и защищенным вызывала аналогичную резкую критику со стороны девелоперов, однако при этом в сфере девелопмента по-прежнему работают крупные, средние и мелкие застройщики.

Правда состоит и в том, что предпринимаемые ранее попытки реформирования 214-ФЗ не смогли решить проблему обманутых дольщиков. Насколько же реально будут «работать» нововведения, насколько далеко они пойдут в действительности, и насколько положительной или отрицательной станет их работа?

Когда «заработают» новшества

Сразу обращает на себя внимание то, что большинство изменений коснутся лишь новостроек, разрешение на строительство которых получено после 01 июля 2018 года. То есть законодатель, очевидно, исходя из серьезности новелл, отвел строительным компаниям целый год для подготовки к изменяющимся условиям работы.

С другой стороны, нечто подобное уже имело место в момент принятия самого 214-ФЗ в декабре 2014 года, когда его действие было распространено на объекты, разрешение на строительство которых получалось после 01 апреля 2015 года.

Тогда многие застройщики просто получили разрешение на строительство целого ряда объектов до даты «Х», после чего еще несколько лет спокойно достраивали их, не подпадая под действие нововведений.

Велика вероятность того, что и сейчас многими девелоперами будет реализован схожий сценарий.

Примечательно, что многие новостройки новшества 214-ФЗ не затронут вообще. Речь идет о тех домах, которые строятся по схеме жилищно-строительных (ЖСК) или жилищно-накопительных кооперативов (ЖНК), а также по предварительным договорам купли-продажи квартир. Новая редакция закона по-прежнему не запрещает такие схемы привлечения денег в строительство, и здесь правоотношения «застройщик-гражданин» 214-ФЗ совсем никак не регулирует.

Интересно, что при этом новеллы лишили застройщиков возможности выпускать или приобретать ценные бумаги, за исключением акций. Так как одним из видов ценных бумаг являются векселя, новая редакция 214-ФЗ окончательно покончила с «вексельной схемой» финансирования новостроек.

Общие требования к застройщику

Консолидируя множество новых требований к застройщику, законодатель ввел новое понятие - «специализированный застройщик».

Отныне специализированным застройщиком может быть только хозяйственное общество – корпоративные коммерческие организации в виде обществ с ограниченной ответственностью или акционерных обществ. Уходят в прошлое такие застройщики, как некоммерческие, общественные организации, спортивные, музыкальные, учебные и научные учреждения.

Так как застройщик должен выполнять функцию строительства, и, согласно новым требованиям законодательства, иных функций осуществлять не может, данное правило представляется логически обоснованным.

Для застройщика обязательно наличие не менее чем 3-х летнего опыта работы на рынке строительства многоквартирных домов (в качестве застройщика, технического заказчика или генподрядчика). Обязательно наличие разрешений на ввод в эксплуатацию не менее 10 тыс. кв.м многоквартирных домов.

Это новшество существенно затрудняет появление на рынке новых строительных компаний. Теперь организация вначале должна «показать себя», то есть приобрести определенный стаж и опыт работы, и уже потом получить право на привлечение денежных средств граждан в строительство многоквартирных домов.

Новелла сократит и количество мелких строительных компаний, уже существующих, но «не дотягивающих» до указанных критериев.

Руководитель, главный бухгалтер и иные физические лица органов управления застройщика не должны иметь судимости по преступлениям в сфере экономической деятельности или против государственной власти, быть ранее (менее 3 лет назад) привлеченными к субсидиарной ответственности по обязательствам юридического лица, быть несостоятельными (банкротами). Такие же требования относятся к бенефициарам застройщика.

В публикуемой на общее обозрение проектной декларации застройщик будет обязан указывать информацию о соответствии требованиям закона своих руководителей.

Отдельное внимание уделено повышенной информационной открытости застройщика. На своем официальном сайте застройщик будет обязан размещать в полном объеме промежуточную бухгалтерскую отчетность в срок не позднее 5 календарных дней после окончания соответствующего отчетного периода, а также годовую бухгалтерскую отёчность и аудиторское заключение в срок не позднее 120 календарных дней после окончания соответствующего отчетного года.

Ту же информацию застройщик будет обязан размещать в Единой информационной системе жилищного строительства, такая обязанность возникает с 1 января 2018 года.

Важно отметить, что такая Единая информационная система уже заработала (https://наш.дом.рф/).

Финансовая устойчивость застройщика

Целый ряд нововведений направлен на повышение финансовой надежности застройщиков.

В новой редакции 214-ФЗ отменено ранее существовавшее требование о минимальной величине уставного капитала, зависящей от площади строящихся объектов (от 2,5 млн рублей при общей площади до 1,5 тыс. кв.м, до 1 млрд 500 млн рублей при общей площади более 500 тыс. кв.м).

Однако теперь собственные средства застройщика должны составлять не менее чем 10% от планируемой стоимости проекта.

Введено новое требование о минимальном остатке денежных средств на счете уполномоченного банка на дату направления проектной декларации, который должен составлять 10% от проектной стоимости строительства.

Обязательства застройщика, не связанные со строительством многоквартирного дома, не должны превышать 1% от проектной стоимости строительства на дату направления проектной декларации в уполномоченный орган. Расходы на содержание застройщика не могут превысить 10% от проектной стоимости строительства.

Также совокупный размер авансовых платежей не должен превышать 30% от проектной стоимости строительства.

Согласно новой редакции 214-ФЗ застройщик не может участвовать или создавать коммерческие и некоммерческие организации. Таким образом, сделана попытка исключить создание строительных холдингов, которые на практике не столько способствуют возможности застройщика остаться «на плаву», сколько упрощают вывод денежных средств проблемного застройщика за пределы досягаемости обманутых дольщиков и правоохранительных органов.

Особенно это касается аффилированных с застройщиком иностранных оффшорных юридических лиц.

Однако представляется, что этот запрет на практике может быть легко обойден регистрацией дочерних компаний на «своих» физических лиц, формально никак не связанных с организацией-застройщиком.

Застройщик не может привлекать кредиты и займы, за исключением целевых, сам девелопер также не может предоставлять займы или ссуды.

Как уже отмечалось, отныне застройщик не имеет право выпускать облигации и иные ценные бумаги, кроме акций, а также приобретать ценные бумаги (в том числе - векселя).

Требования к строительству

Одним из главных нововведений стало правило, согласно которому застройщик не вправе одновременно осуществлять строительство многоквартирных домов по нескольким разрешениям на строительство и вправе привлекать деньги дольщиков только для строительства многоквартирных домов, указанных в одном разрешении.

Теперь работает принцип: «1 застройщик = 1 разрешение на строительство».

Такое новшество направлено на пресечение практики, когда застройщик достраивал один многоквартирный дом за счет денежных средств, привлекаемых для строительства другого жилого дома. Конечный жилой дом в этой «порочной» цепочке имел повышенный риск стать проблемным объектом.

Согласно новой редакции 214-ФЗ застройщик вправе привлекать денежные средства граждан только по одному разрешению на строительство.

В части организации бухгалтерского учета застройщик будет обязан обеспечить ведение учета денежных средств, уплачиваемых участниками долевого строительства, отдельно в отношении каждого многоквартирного дома.

Застройщик не сможет осуществлять деятельность, не связанную с привлечением денежных средств дольщиков и строительством соответствующего объекта. Такая концентрация усилий застройщика на процессе строительства, по мнению законодателя, будет способствовать быстрому и качественному строительству, а также минимизации рисков, связанных с финансовой ответственностью застройщика по иным направлениям бизнеса, что в итоге негативно отражалось на финансировании застройки.

Однако в действительности и раньше большинство застройщиков практически не «отрывались» от основной деятельности, осваивая лишь смежные со строительством виды деятельности (регистрация ДДУ, права собственности, ремонт построенных квартир «под ключ» и т.п.).

Значимым шагом регулирования технических параметров строительства является обязательное наличие экспертизы проектной документации во всех случаях, даже при малоэтажном строительстве.

Отсутствие экспертизы в этой области (преимущественно – сфера загородного строительства) зачастую приводило к существенным нарушениям строительных норм и правил.

Компенсационный фонд

Застройщик будет обязан осуществлять отчисления в специализированный компенсационный фонд в размере 1,2 % от стоимости каждого ДДУ.

Некоммерческая организация «Фонд защиты прав граждан - участников долевого строительства», учрежденная еще Постановлением Правительства РФ от 07 декабря 2016 года № 1310, отныне преобразовывается в публично-правовую компанию.

Денежные средства фонда предназначаются на достройку проблемных объектов или на выплату денежной компенсации дольщикам. Обязательные отчисления в компенсационный фонд заменили ранее существовавшие способы обеспечения обязательств застройщика в виде обязательного поручительства банка или обязательного страхования гражданской ответственности.

При этом застройщик по-прежнему может добровольно их использовать.

Стоит отметить, что ранее практиковавшаяся система обязательного страхования ответственности застройщика на практике себя не оправдала. Согласно статистике, не было ни одного случая, когда проблемный дом или жилой комплекс достраивался на деньги страховщиков.

В этой связи решение законодателя об отмене указанного способа обеспечения обязательств застройщика представляется правильным.

Вместе с тем, сумма в 1,2% от цены ДДУ вполне соотносится с суммами, которые застройщики платили в страховые компании.

Уже 20 октября 2017 года публично-правовая компания «Фонд защиты прав граждан - участников долевого строительства» начала свою работу.

Невозможно не согласиться с тем, что новый механизм действительно даст дополнительные гарантии дольщикам, такая система более надежна, чем действующая сейчас. Уже сформированные в фонде денежные средства намного проще использовать, чем гипотетическое страховое возмещение или банковские выплаты.

При этом законодатели остались верны себе и ранее взятому общему курсу на саморегулирование отдельных сфер бизнеса, возложив обязанность по финансированию работы фонда на самих участников долевого строительства – застройщиков и граждан.

Последовательно внедряя политику планового финансирования, законодатели в качестве альтернативы финансовой нагрузке по созданию фонда предусмотрели переход застройщика на использование счетов эскроу.  

Важно отметить, что законом определена предельная сумма возмещения, которая определяется как произведение общей площади всех жилых помещений, подлежащих передаче гражданину - участнику долевого строительства (но не более 120 кв.м.) и показателя средней рыночной стоимости 1 кв. метр в соответствующем субъекте РФ, значение которого определяется в конкретный период федеральным органом исполнительной власти.

Таким образом, оказались не вполне защищены владельцы элитных квартир, метраж которых зачастую превышает 120 кв. м.

Кроме того, вызывает вопрос и соотношение рыночной стоимости квадратного метра у конкретного застройщика и «средней рыночной стоимости», которая определяется федеральным органом исполнительной власти и может быть существенно ниже, чем в действительности.

Банковский контроль

Закономерным итогом банковского лобби стало предоставление широких полномочий коммерческим банкам, перечень которых будет специально определяться Правительством РФ.

Застройщик обязан открыть счет только в уполномоченном банке, при этом он вправе иметь только один расчетный счет, через который будут осуществляться все расчеты по ведению строительства.

Все ключевые участники строительства, такие как застройщик, технический заказчик и генеральный подрядчик, должны иметь счета в одном уполномоченном банке.

Наиболее дискуссионным нововведением стало правило, согласно которому по каждому платежу застройщика будет осуществляться специальный банковский контроль. Банк будет проверять ДДУ, иные связанные со строительством договоры, акты сдачи-приемки выполненных работ, акты приема-передачи товара, товарно-транспортные накладные и т.д. В случае обнаружения фиктивных операций и иных нарушений действующего законодательства банк будет обязан сообщить в надзорный орган.

Предоставление банкам, являющимся коммерческими организациями, надзорных полномочий наряду с уже предусмотренным 214-ФЗ уполномоченным органом исполнительной власти субъектов РФ, действительно является неожиданным решением.

Широкое взаимодействие одних коммерческих структур (застройщиков) с другими коммерческими структурами (банками), особенно когда первые поставлены в зависимость от вторых, почти всегда дает широкое поле для злоупотребления и коррупции.

В то же время нельзя не признать, что такой двойной контроль за финансовыми потоками строителей снижает риск вывода активов из строительства и последующего преднамеренного банкротства застройщика.

Наконец, банковский контроль можно расценить как своеобразный тест на возможности банков контролировать рынок долевого строительства.

Напомним, что согласно дорожной карте реформирования института долевого строительства, уже с 01 июля 2019 года ожидается полный переход на использование счетов эскроу и/или специальных счетов. Последний факт также вызывает немало споров о природе законодательных изменений.  

В частности, указывается на то, что главным бенефициаром (выгодоприобретателем) от введения счетов эскроу на первичном рынке недвижимости являются не застройщики (в силу все усложняющихся требований к их работе) и не участники долевого строительства (хотя для них риск вложений в строительство уменьшается, но существует высокая вероятность роста цен на первичную недвижимость), а непосредственно сами банковские структуры.

Например, банк выдает ипотечный кредит участнику долевого строительства под соответствующие довольно высокие проценты. Затем, когда участник долевого строительства приобретает квартиру, банк возвращает себе эти же деньги на счет эскроу. А потом банк снова этими же деньгами кредитует застройщика на строительство дома, и вновь под проценты. При этом сам застройщик по условиям кредитного договора подпадает под полный контроль банка.

Таким образом, фактически «не вынимая» деньги из банка, кредитная организация получает возможность получать проценты и с участника долевого строительства, и с застройщика.

Вывод

Внесенные в 214-ФЗ изменения можно охарактеризовать как существенные. Появились новые требования к созданию и работе застройщиков, финансированию строительства и процессу создания многоквартирных домов, создан новый способ обеспечения обязательств застройщика в виде публично-правовой  компании «Фонд защиты прав граждан - участников долевого строительства».

Очевидным результатом новелл на практике станет уход с рынка большинства мелких и средних строительных компаний, многие из которых не смогут работать по новым правилам. Такие компании или вынуждены будут перейти на схемы ЖСК и ЖНК, предварительные договоры, или же передать свои строительные площадки более крупным застройщикам, которые разделят между собой освободившийся потенциал.

Важные преференции уже сейчас получают банковские структуры, с которыми будут вынуждены работать застройщики, и с правилами игры которых застройщики будут вынуждены считаться. Еще большие выгоды банки могут получить в перспективе в ходе реализации «дорожной карты» Правительства.

Использование счетов эскроу в текущем моменте не является обязательным, а, значит, сам институт долевого участия в строительстве продолжает работать.  

Вместе с тем взят общий курс на замену долевого участия банковским кредитованием и иными формами финансирования.

Очевидно, что при этом могут возникнуть сложности в реализации другого правительственного курса – на создание рынка доступного жилья. Ведь монополизация строительного рынка крупными девелоперскими  компаниями, усложнение их работы вследствие новелл законодательства и банковского контроля, сокращение предложений за счет ухода с рынка множества мелких и средних застройщиков, на фоне увеличения потребительского спроса, может привести к существенному росту цен на квартиры в строящихся жилых домах.

Впрочем, четко ответить на этот и другие важные вопросы сможет только практическое применение рассмотренных новшеств законодательства в жизни.